В декабре 2013 года были приняты три федеральных закона, вносящих изменения в Лесной кодекс РФ / Официальный сайт Департамента лесного комплекса Кемеровской области

Закрыть
подождите...
10.01.2014
В декабре 2013 года были приняты три федеральных закона, вносящих изменения в Лесной кодекс РФ

Лесной форум Гринпис России сообщает о том, что в декабре 2013 года были приняты сразу три федеральных закона, вносящих изменения в Лесной кодекс РФ: от 21 декабря 2013 г. №360-ФЗ "О внесении изменений в статьи 79 и 80 Лесного кодекса Российской Федерации", от 28 декабря 2013 г. №406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", и от 28 декабря 2013 г. №415-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях". Всего за время действия нынешнего Лесного кодекса (то есть за последние семь лет) было принято двадцать два федеральных закона, внесших изменения в него - чуть больше, чем по три закона в год.
С точки зрения влияния на будущее российского лесного сектора наиболее важен последний из этих трех законов - федеральный закон от 28 декабря 2013 г. №415-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - "Закон"), предусматривающий внесение в Лесной кодекс и КоАП РФ многочисленных изменений, связанных с учетом древесины и сделок с ней.
Закон предусматривает разработку как минимум одиннадцати новых нормативно-правовых актов, без которых он действовать не может. К числу актов, которые должны быть разработаны в целях реализации этого закона, относятся (в скобках указан орган государственной власти, к чьей компетенции отнесено утверждение акта):
требования к формату лесной декларации в электронной форме (Минприроды России);
порядок определения видового (породного) и сортиментного состава древесины (Минприроды России);
требования к формату отчета об использовании лесов в электронной форме (Минприроды России);
порядок учета древесины, полученной при использовании лесов и при осуществлении мероприятий по их охране, защите, воспроизводству (Правительство РФ);
порядок маркировки и требования к маркировке древесины дуба, бука, ясеня, перечень информации о маркировке этой древесины, представляемой в единую государственную автоматизированную информационную систему учета древесины и сделок с ней (Правительство РФ);
виды древесины, на которые распространяются требования по транспортировке и по учету сделок с ней, в соответствии с Общероссийским классификатором продукции, Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности (Правительство РФ);
форма сопроводительного документа на перевозимую древесину и порядок его заполнения (Правительство РФ);
форма декларации о сделках с древесиной и порядок ее представления (Правительство РФ);
порядок эксплуатации ЕГАИС учета древесины и сделок с ней, порядок представления информации в эту систему, формы представления информации, формы и порядок направления запросов о предоставлении информации также (Правительство РФ);
порядок взаимодействия ЕГАИС учета древесины и сделок с ней и иных государственных информационных систем (Правительство РФ);
порядок хранения, реализации либо утилизации безвозмездно изъятой, конфискованной незаконно заготовленной древесины (Правительство РФ).
Главные нововведения, предусматривающиеся этим законом, состоит в следующем (каждому из этих нововведений посвящается специальная новая глава Лесного кодекса РФ):
а) введении системы учета и маркировки древесины, полученной при использовании лесов и при осуществлении мероприятий по их охране, защите, воспроизводству (новая глава 2.1 ЛК РФ);
б) введении требований к транспортировке древесины и учету сделок с ней (новая глава 2.2 ЛК РФ);
в) создании единой государственной автоматизированной информационной системы (ЕГАИС) учета древесины и сделок с ней (новая глава 2.3 ЛК РФ).
Очевидно несоответствие друг другу новых глав Лесного кодекса 2.1 и 2.2, отмечает Лесной форум Гринпис России. Согласно главе 2.1 ("Учет и маркировка древесины"), учету подлежит древесина, полученная при использовании лесов и при осуществлении мероприятий по их охране, защите, воспроизводству. Лесной кодекс не определяет, что такое "лес"; в явном виде его действие распространяется только на земли лесного фонда, леса на землях обороны и безопасности, леса на землях ООПТ, и на городские леса. Многое из того, что является лесом с биологической точки зрения и может быть источником древесины, не является лесом с точки зрения Лесного кодекса РФ (например, заросшие лесом брошенные сельхозземли, защитные лесополосы и т.д.). По разным оценкам, площадь таких лесов, не вписывающихся в нынешний Лесной кодекс, в нашей стране составляет от шестидесяти до ста миллионов гектаров, причем в среднем они более продуктивны и более доступны для населения и лесопользователей, чем "официальные" леса на землях лесного фонда. Если понимать статью 50.1 новой главы 2.1 буквально, то древесина, заготовленная в этих "неофициальных" лесах, учету не подлежит - а на такую древесину приходится весьма изрядная часть нынешнего российского "ворлеса". Кроме того, с такими лесами (более продуктивными и более близкими к людям) связана изрядная часть надежд на интенсификацию российского лесного хозяйства.
А вот действие главы 2.2 ("Транспортировка древесины и учет сделок с ней") не зависит от происхождения древесины. Классификация древесины применительно к этой главе основывается на кодах ОКП и ТН ВЭД, которые никакого отношения к классификации земель или лесных участков не имеют. То есть та часть древесины, которая не подлежит обязательному учету при буквальном понимании новой главы 2.1 Лесного кодекса, при перевозке, тем не менее, должна сопровождаться теми же самыми обязательными документами, и в том же порядке декларироваться, что и древесина из "официальных" лесов, согласно новой главе 2.2 Лесного кодекса. Как быть с тем, что учету при перевозке подлежит древесина из более широкого круга источников, чем учету при заготовке, и какой правовой статус будет иметь древесина, составляющая эту разницу - Закон не разъясняет.
Идеология ЕГАИС учета древесины и сделок с ней близка к идеологии считающейся внедренной год назад автоматизированной государственной системы "Государственный лесной реестр" (АИС ГЛР). Как и в случае с АИС ГЛР, ЕГАИС предусматривает хранение документированной информации - то есть не просто данных об объемах древесины и о сделках с ней, а данных о документах, характеризующих объемы древесины и сделки с ней. С практической точки зрения это означает необходимость хранения в ЕГАИС учета древесины и сделок с ней значительно большего количества информации, чем при простом учете движения древесины, и больших трудозатрат, связанных с поддержанием этой системы. Формально обеспечение эксплуатации ЕГАИС учета древесины и сделок с ней Закон относит к полномочиям Российской Федерации (то есть при существующей системе органов государственной власти - к полномочиям Минприроды России и Рослесхоза). Однако, фактически основная работа, связанная с насыщением этой системы информацией, ляжет на органы управления лесами субъектов РФ. Полномочия по учету древесины, заготовленной гражданами для собственных нужд в лесах, расположенных на землях лесного фонда, Законом в явном виде передаются органам государственной власти субъектов РФ. Многие другие работы, связанные с учетом древесины, уже выполняются органами управления лесами субъектов РФ, лесничествами и лесопарками, в рамках обслуживания АИС ГЛР, и Закон прямо предусматривает включение этой информации в ЕГАИС в обязательном порядке (причем соответствующие обязанности возлагаются именно на операторов "иных государственных информационных систем"). Весьма вероятно, пишет Лесной форум Гринпис России, что ЕГАИС учета древесины и сделок с ней, и АИС ГЛР, будут в значительной степени унифицированы, и ЕГАИС унаследует от своей предшественницы множество технологических проблем и ошибок.
Как именно будут работать на практике новые требования к учету, маркировке, транспортировке древесины и учету сделок с ней - пока совершенно непонятно, поскольку и требований-то этих по сути дела еще нет. Закон создает только правовую основу для появления этих требований, а сами требования еще только должны быть установлены Правительством и Минприроды России (см. выше). То же самое касается ЕГАИС учета древесины и сделок с ней: пока понятно лишь то, что такая система должна быть сделана, и то, что основная тяжесть работы с ней ляжет на субъекты РФ, лесничества и лесопарки - но самой системы пока нет, и какой она будет, пока предсказать трудно. Семилетний опыт создания и попыток эксплуатации АИС ГЛР, в целом весьма неудачный, не оставляет особых надежд на успех разработки ЕГАИС учета древесины и сделок с ней.
Из других важных нововведений, связанных с принятием этого закона, следует отметить запрет на использование древесины, заготовленной для собственных нужд гражданами, кем-либо еще, кроме того, кому она была предоставлена. Это может существенно повлиять на ситуацию в лесах - в настоящее время заготовка древесины гражданами для собственных нужд (на льготных условиях, определяемых региональными законами) составляет около десяти процентов от общего объема учтенной заготовки древесины в стране. Оценочно, около половины из заготавливаемой гражданами для собственных нужд древесины попадает в общий коммерческий оборот: люди, выписавшие заготовку древесины для себя, продают право заготовки коммерческим структурам, или отдают часть заготовленной древесины в качестве платы за доставку оставшейся части к месту своего проживания. В результате в коммерческий оборот вовлекались сравнительно малые партии древесины, во многих регионах обеспечивавшие заметную поддержку малому лесному бизнесу. Несмотря на все нарушения и проблемы, связанные с заготовкой древесины для собственных нужд и с ее последующей перепродажей, это все-таки была древесина учтенная, имевшая условно-законное происхождение. Ее исключение из оборота, скорее всего, частично будет замещено "ворлесом" (получить полностью законный доступ к лесным ресурсам малый лесной бизнес в современных условиях, с учетом невообразимо большого количества административных препятствий и бюрократии, чаще всего не может).
Формально принятие этого закона направлено на борьбу с незаконными рубками. Вот что было написано по этому поводу в пояснительной записке к нему, входившей в комплект документов, внесенный в Государственную Думу: "Законопроект направлен на решение задачи обеспечения контроля за вывозом древесины из мест ее заготовки, тем самым, исключая возможность участия в обороте незаконно заготовленной древесины, иных лесных ресурсов и продуктов их переработки". Однако, разработчики законопроекта изначально основывались на совершенно недостоверной информации о масштабах незаконных рубок, что привело в конце концов к неадекватности предложенных ими мер по борьбе с этой проблемой. В той же пояснительной записке говорится, что "по статистике объем незаконно добываемой древесины, составляет более 1 млн. кубометров в год". Один миллион кубометров в год - это примерно половина процента от учтенного объема законной заготовки древесины в стране; если бы масштабы незаконных рубок в России действительно были бы примерно такими, наша страна занимала бы одно из первых мест в мире по успешности борьбы с воровством древесины. В такой ситуации для дальнейшего улучшения действительно требовались бы меры, направленные на ужесточение учета потоков древесины и сделок с ней (чтобы выявить последних хорошо спрятавшихся "черных лесорубов" и скупщиков их продукции). Но реальная картина дела совершенно иная: большинством экспертов доля незаконно заготовленной древесины в объем объеме заготовки древесины в России оценивается в 20-25 процентов, или в 50-65 миллионов кубометров в год. Во многих регионах объемы воровства леса вполне сравнимы с объемами законной заготовки древесины, или даже превышают их. Это возможно благодаря существованию разнообразных механизмов легализации незаконно заготовленной древесины до ее поступления на перерабатывающие предприятия или пункты пропуска через государственную границу, а также благодаря "крышеванию" незаконных рубок на достаточно высоком уровне, по крайней мере в части регионов страны. Новый закон не предусматривает никаких механизмов борьбы ни с легализацией незаконно заготовленной древесины (она обычно смешивается с законной или снабжается "липовыми" документами еще до начала ее транспортировки по крупным дорогам, где правильность ее учета можно будет проверить по новому закону), ни, тем более , с "крышеванием" незаконных рубок сотрудниками органов государственной власти.
Принятие этого закона может скорее ухудшить ситуацию с незаконными рубками, чем улучшить ее, считает Лесной форум Гринпис России. Во-первых, силы немногих оставшихся работников леса, которые сейчас все еще заняты охраной лесов, теперь в значительной степени придется переключить на бюрократическую работу, связанную с обслуживанием ЕГАИС учета древесины и сделок с ней - значит, лес станет еще более беспризорным и фактически бесхозным. Во-вторых, федеральным органам управления лесами придется делать вид, что новый закон как-то работает и положительно влияет на ситуацию; скорее всего, для этого придется более тщательно скрывать реальные масштабы воровства леса, а это почти наверняка приведет к попыткам дальнейшего сокращения расходов на охрану лесов и лесное хозяйство.